党的二十届三中全会对完善备案审查制度作出了明确部署。新修订的《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）于2024年11月1日起施行。我们要深入学习贯彻习近平法治思想和党的二十届三中全会精神，全面贯彻实施《条例》，维护国家法治统一。

一、认真学习领会习近平总书记关于备案审查工作的重要指示精神，切实增强做好备案审查工作的责任感使命感

党中央高度重视备案审查工作。党的十八大以来，在党中央召开的多次重要会议上，习近平总书记都对加强备案审查作出重要指示，提出明确要求。党的十八届三中全会指出，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会指出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。党的十九届四中全会指出，“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。习近平总书记在2020年中央全面依法治国工作会议上指出，“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要”。党的二十大报告指出，“维护国家法治统一、尊严、权威”，“完善和加强备案审查制度”。党的二十届三中全会指出，“完善合宪性审查、备案审查制度”，“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制”。这些重要指示阐明了备案审查的制度定位和重要意义，强调了备案审查的基本要求和刚性约束，指出了强化备案审查的主要任务和着力点。这些重要指示是习近平法治思想在备案审查领域的具体运用，是习近平法治思想的组成部分，也是深刻理解把握《条例》精髓要义的“金钥匙”。

一是从维护国家法治统一的政治高度，深刻认识备案审查的制度定位和重要意义。习近平总书记特别强调我国作为单一制国家，维护法治统一的极端重要性，强调备案审查制度对于维护法治统一的极端重要性。深刻地阐明了备案审查的制度目标、功能定位和价值追求。这是需要首先认识并着重把握的。在单一制国家里，没有法治的统一，就没有国家的统一、社会的安定，这是一个重大政治问题。我们国家又是党领导下的人民民主专政的社会主义国家，从这个角度上，维护法治统一与坚持党的领导、坚持以人民为中心在内在本质上是完全一致的。此次《条例》修改，在明确“维护社会主义法制的统一，保证法律、法规的正确实施”的同时，强调“法规、规章备案审查工作应当坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心”，并将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”增加为审查事项，不光要发现和纠正违反上位法问题，还要注意发现与党和国家重大决策部署不一致、不协调的问题，切实防止在落实党中央决策部署上搞变通、打折扣。这就将讲法治和讲政治、将维护法治统一和维护党中央集中统一领导结合起来、统一起来了。因此，备案审查也是保障党中央政令畅通的一项重要制度安排，做好备案审查工作是捍卫“两个确立”、践行“两个维护”的具体实践，必须从政治上看，切实提高政治判断力、政治领悟力和政治执行力。

二是从全面有效加强立法监督的角度，准确把握备案审查工作全覆盖的基本要求和依法纠错的刚性约束。习近平总书记指出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，强调对存在违宪违法问题的，要依法撤销和纠正。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视监督工作，备案审查是对立法工作的法治监督，对法治体系建设具有重要保障作用。此次《条例》修改，将“坚持有件必备、有备必审、有错必纠”明确为备案审查工作基本原则，凸显了备案、审查和纠错三个“全覆盖”对备案审查工作的统领性要求。从相互关系看，备案、审查全覆盖是基础和条件，依法全面纠错是目的。三者构成一个前后接续的完整链条，共同保障法治统一目标的实现。

三是从推进备案审查工作健康发展的角度，明确加强制度和能力建设的两大主要任务和着力点。习近平总书记突出强调了“制度”和“能力”建设这两个制约备案审查工作的要害问题。《条例》对健全备案审查工作制度和提高备案审查工作能力与质量等作了具体规定。备案审查是一项政治性、专业性极强的工作，将完善制度、提升能力作为主要任务和重点内容，这既是以习近平同志为核心的党中央对备案审查工作规律的深刻把握，更是对从事备案审查工作的同志们的殷殷嘱托和深切期望，我们要切实增强履职的荣誉感、使命感，加强学习，不断提高自身的政治素养和业务能力。

二、准确理解《条例》精神实质，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”

“有件必备、有备必审、有错必纠”是党中央对备案审查工作的基本要求。司法部作为国务院备案审查工作机构，负责《条例》规定的法规、规章备案审查工作，2023年以来，共审查法规、规章4124件，发现存在违反上位法问题的法规、规章211件，其中，问题规章50件，均予以纠错。总的来看，法规规章备案审查工作取得显著成效，对提高立法质量、服务保障中心大局发挥了积极作用。此次《条例》修改在将“有件必备、有备必审、有错必纠”作为基本原则的同时，相应作出一系列新的规定。抓好这些规定的落实是贯彻实施《条例》的关键。

一是必须坚持有件必备。新修订的《条例》根据立法法的规定大幅扩大了备案范围。目前，法规规章向国务院报备主体达436个，包括31个省（区、市）人大常委会和政府，4个经济特区人大常委会，289个设区的市、30个自治州以及4个不设区的地级市政府，47个有规章制定权的中央单位。这些主体制定的法规规章都要按照法定时限、方式、程序报送备案。目前来看，多数地方能够严格遵守报备要求，但也有少数地方存在报备不及时、不规范问题。需要强调的是，报备也是一项刚性的法定要求，各省（区、市）司法厅（局）应该研究完善工作机制，督促相关制定和报备主体强化及时报备意识，用制度化促进报备的规范化。对于形式不规范、程序有瑕疵的，要及时予以纠正。

二是必须坚持有备必审。审查是发现问题的关键环节。备案审查制度经历了从无到有、从备案到审查、从部分审查到审查全覆盖的历史发展过程，生动反映了我国法治建设不断进步特别是全面依法治国不断深入推进不断取得新成效的历程，体现了党和国家对维护法治统一的更高要求。此次《条例》修改，将名称由《法规规章备案条例》改为《法规规章备案审查条例》，突出强调审查职能。目前来看，主动审查、依申请审查、移送审查和联合审查等多种审查方式都在工作实践中得以运用并取得了较好效果。但也有需要加强的方面，比如，有的省级层面对市级地方政府规章的主动审查质量还不够高，有的是发现问题的能力需要提高；有的是思想认识还不到位，存在责任心需要加强的问题。“有备必审”不仅是对司法部的要求，也是各级承担备案审查职责单位的共同责任，都要端正认识，迅速行动起来，压实责任，积极履职。另一个需要注意的问题是，《条例》修改完善了审查事项。除审查“是否违反上位法”“是否超越立法权限”之外，首先要求对是否符合重大决策部署、是否符合立法目的和实际情况等进行审查，这比是否违反上位法和超越立法权限更难把握和判断，对审查人员的政治和法治能力素养都提出了更高要求，这是司法部和各省（区、市）司法厅（局）共同面临的新挑战。

三是必须坚持有错必纠。备案不是为了数据统计，而是为了审查和发现问题，而监督纠正问题则是制度的落脚点。“有错必纠”是制度刚性和制度成效的集中体现，也是对政治担当、工作作风和专业能力的直接考验。《条例》在强调监督刚性的同时，就增强监督实效作了更务实的制度安排。规定对于地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院备案审查工作机构移送全国人大常委会工作机构研究处理，而不是直接由国务院提请全国人大常委会处理。完善规章纠错程序，增加了可以与制定机关沟通、提出书面审查意见等常用有效的方式。

三、以贯彻实施《条例》为契机，着力推进备案审查工作提质增效

目前，法规规章备案审查工作还存在一些突出问题和困难，主要是：上下联系的工作机制还不健全，对市级地方政府规章的审查职责还未压实，工作保障短板比较突出；承担备案审查工作的人员力量普遍不足，有的省份人员调整后工作衔接不畅等。归根结底，还是党中央反复强调的制度不够完善、人员能力不足两大类问题。《条例》的实施标志着法规规章备案审查工作进入新阶段，为问题的解决提供了新的契机，要抓住机遇，着力推动解决。

第一，突出工作重点。当前，党中央和国务院在提振经营主体信心、稳定市场预期方面出台了一系列大政方针，司法部党组反复强调综合发挥各项司法行政职能作用，并采取了一系列具体举措为优化法治化营商环境、充分激发各类经营主体活力、为企业纾困解难提供法治保障。备案审查工作必须把围绕中心、服务大局摆在突出位置。在近期的法治督察和执法监督实地抽查中都发现，地方立法和规范性文件中还存在一些影响全国统一大市场建设、损害营商环境的突出问题。2019年至2023年，司法部审查发现存在违反上位法问题的法规规章中，问题类型较多的依次为违反行政许可法、违反行政处罚法、违反行政强制法和行政收费制度。下一步，我们将高度重视这一问题，投入更多的精力和资源，加快审查的速度，加大审查的力度，从制度规范的源头及时纠正不当设置市场准入及涉企乱检查、乱罚款、乱收费等突出问题，进一步规范涉企执法、监管行为，为推进高质量发展提供有力法治保障。

第二，完善制度机制。一是完善现行规定。各地区对于已有的备案审查工作办法，应对照《条例》，该修改的抓紧修改。特别要注意完善监督对象和审查方式，压实工作责任。在压实对市级地方政府规章的审查职责方面，一些省份进行了试点，探索了有益经验。二是建立落实年度工作报告制度。《条例》规定，司法部“每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况”。各地区也要每年总结本地区规章备案和纠错情况，梳理突出问题，按要求报司法部。三是研究统一审查标准，加强与人大协作配合、衔接联动的工作机制，各地也要主动与人大沟通报告，通过会商协调、信息共享等形成备案审查的监督合力。

第三，树立良好作风。备案审查是一项需要坐冷板凳、下苦功夫的工作，优良作风是工作效能的重要保证。一要更加注重调查研究。备案审查不是单纯的案头工作。对于发现的重要问题，要深入实地研究，充分听取各方意见。二要更加注重把握立法精神。要善于把握立法原意和价值导向，注意准确把握宪法法律精神和国家的政策导向、改革发展的方向，在确保不与宪法法律要求和法治原则相抵触的前提下，体现前瞻性和包容性，为制定机关体现地方特色、大胆创新留出空间。三要着力培养担当作为、敢于斗争、善于斗争的精神。对发现的问题要绝不含糊，严格履职尽责；也要把握工作方法，注重原则性和灵活性相结合，对不同问题要区别对待。对于发现存在违反上位法等“大问题”的，纠错必须坚决，该约谈的约谈，该发函的发函。对于存在立法技术瑕疵、文字表述不规范等“小毛病”的，可以口头沟通，督促制定机关自行处理，提高监督的效果和效率。

第四，加强履职保障。各省（区、市）司法厅（局）党组要把备案审查工作纳入重要议事日程，摆在重要位置，创造更有利条件。一是加强队伍建设。司法部将加强指导，强化业务培训和工作交流。各地也要想方设法充实专业力量，有针对性地加强备案审查队伍能力建设，明确牵头单位和责任主体。二是加强信息化建设。司法部将完善法规规章备案审查管理系统，实现对各地各部门电子报备数据的科学、合理、安全管理。各省（区、市）司法厅（局）可以结合实际做好相关工作，提高报备规范化和审查精准度。三是充分发挥“外脑”作用。2024年，司法部完成了法规规章备案审查专家委员会换届。下一步，还要依托相关高校加强备案审查理论和实务研究。各省（区、市）司法厅（局）也要加强“智库”建设，充分发挥立法专家委员会、备案审查专家委员会和基层立法联系点的作用。